14.1. Принципы функционирования бюджетной системы

   Функционирование бюджетной системы осуществляется в соответствии с рядом принципов. В российской практике они закреплены на законодательном уровне в Бюджетном кодексе.
   Принцип единства бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованностью бюджетного процесса, единством налоговой и денежной систем.
   Принцип полноты — это отражение всех доходных источников и направлений расходов по каждому уровню бюджетной системы (в реальной жизни имеются трудности в осуществлении данного принципа, поскольку значительная часть неналоговых доходов собирается в различного рода внебюджетных фондах).
   Принцип сбалансированности означает, что в доходах отражены источники поступлений в размерах, соответствующих прогнозу развития экономики, а в расходах — направления финансирования, затраты по которым будут способствовать достижению прогнозных показателей экономики. Органы власти должны стремиться к минимизации размеров дефицита бюджета.
   Принцип достоверности реализуется в бюджетных показателях путем реального прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, динамики налоговой базы и учета инфляции.
   Принцип гласности означает открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия бюджетных решений, а также обязательную публикацию утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Секретные статьи могут быть только в федеральном бюджете.
   Принцип самостоятельности обеспечивается: во-первых, правом законодательных органов власти и органов местного самоуправления любого уровня самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходования средств; во-вторых, наличием собственных источников доходной части бюджета, а также закрепленных законодательно полномочий и регулирующих доходов; в-третьих, запретом на изъятие остатков бюджетных средств (по окончании финансового года) вышестоящим звеном, недопустимостью законодательно не определенной компенсации за счет других бюджетов; в-четвертых, самостоятельностью бюджетов в выявлении в соответствии с БК источников финансирования.
   По закрепленным доходным источникам доходы полностью или в твердо фиксированной доле поступают в соответствующие бюджеты. По регулирующим доходным источникам устанавливается процент отчислений средств в нижестоящие бюджеты. Этот процент утверждается в бюджете вышестоящего звена бюджетной системы. В федеральном бюджете процент отчислений в бюджеты субъектов РФ принимается, как правило, в одинаковом размере по каждому регулирующему доходному источнику. Расширение самостоятельности и ответственности субъектов РФ в социально-экономических вопросах должно сопровождаться укреплением финансовой базы регионов. Именно поэтому налоговая масса, аккумулируемая в бюджетной системе страны, путем бюджетного регулирования перераспределяется в определенной пропорции между бюджетами разных уровней — федеральным, региональными (субъектов РФ) и местными.
   Взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы страны обеспечивается посредством налогового механизма. Большинство налогов имеет статус закрепленных доходных источников. По трем федеральным налогам — гербовому сбору, государственной пошлине, налогу с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, имеющим статус закрепленных доходных источников, все суммы поступлений зачисляются в местный бюджет в порядке, определяемом при утверждении соответствующих бюджетов.
   Бюджетное регулирование национальной экономической системы реализуется через бюджетный процесс, который регламентируется нормами права (законами и нормативными актами), органами государственной власти, местного самоуправления и участниками бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, в соответствии с которым распределяются и перераспределяются источники доходов и финансовые ресурсы между бюджетами разных уровней.
   Функции по составлению и исполнению бюджетов закреплены за органами исполнительной власти — федеральным правительством, администрациями субъектов РФ, городов и районов. Рассмотрение (обсуждение), утверждение и контроль за исполнением бюджетов составляют функции законодательных (представительных) органов власти — федерального уровня, субъектов РФ, городов и районов. Принятый в 1998 г. и вступивший в действие с начала 2001 г. в полном объеме Бюджетный кодекс Российской Федерации достаточно полно определяет полномочия участников бюджетного процесса, порядок составления проектов бюджета, процедуру рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также организацию государственного и муниципального финансового контроля.
   В соответствии с БК бюджетный процесс на очередной финансовый год начинается с ежегодного бюджетного послания Президента Российской Федерации, в котором намечаются основные направления бюджетной политики. В дальнейшем составление проектов бюджетов находится в исключительной прерогативе органов исполнительной власти и организуется федеральным правительством, которое принимает постановление о разработке бюджетной системы РФ на очередной финансовый год (в России он совпадает с календарным). В соответствии с этом постановлением проводится поэтапная работа по составлению проектов бюджетов.
   На федеральном уровне разрабатываются: прогноз социально-экономического развития страны, прогноз сводного финансового баланса на финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, проект плана развития государственного сектора экономики и основные показатели (контрольные цифры) проекта консолидированного бюджета. Аналогичная схема предусмотрена и на других уровнях власти. Органами исполнительной власти субъектов РФ ведется детальная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр проекта своего бюджета. По результатам этой работы Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Центробанком готовят и представляют на рассмотрение Правительства Российской Федерации проекты консолидированного федерального бюджета. Одновременно происходит обсуждение и принятие новых законодательных инициатив в налоговой области в Федеральном собрании.
   Проект федерального бюджета вносится в Государственную думу, где процесс рассмотрения предусматривает четыре чтения. В первом чтении рассматриваются доходы федерального бюджета, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, определяется дефицит федерального бюджета в абсолютном и относительном выражении и общий объем расходов. Во втором чтении обсуждаются и утверждаются статьи расходов по разделам функциональной классификации и размер Фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации. В третьем чтении утверждаются расходы по всем подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств бюджета (ведомственная структура), а также различные федеральные программы (инвестиционная, внешних заимствований, гарантий и т. п.). В четвертом чтении принимается бюджет в целом.