www.StudLib.com
Студенческая библиотека
Студенческая библиотека arrow Национальная экономика (Под общ. ред. В.А. Шульги) arrow 16.1. Налоговая политика государства
16.1. Налоговая политика государства

16.1. Налоговая политика государства

   Государство не способно осуществлять свои функции без налогов. Об этом свидетельствует практика развития стран в разные исторические периоды, на это указывают различные направления экономической мысли. Например, П. Са- муэльсон и В. Нордхаус, рассматривая экономическую роль государства, подчеркивают, что оно:
   — обеспечивает справедливое использование налогов и расходов для перераспределения доходов среди определенных групп;
   — при помощи налогов, расходов и денежного регулирования стимулирует макроэкономический рост и стабильность, снижает уровень безработицы и инфляции и в то же время поощряет экономический рост [8].
   В последние годы российская налоговая система формировалась практически в отсутствие государственной налоговой политики. Частые необоснованные изменения налогов привели к росту налогового бремени, неравномерному налоговому прессу по отдельным регионам и сферам деятельности, негативному отношению налогоплательщиков к налогам, недобору налоговых средств.
   Само понятие налоговой политики в настоящее время размыто и произвольно. Например, налоговая политика в Финансово-кредитном словаре характеризуется как система мероприятий, проводимых государством в области налогов; составная часть финансовой политики государства. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества [9]. Такое определение было свойственно периоду господства жесткой административной системы управления, когда отрицалась позитивная роль налогов в обществе.
   Более обоснованно, на наш взгляд, рассматривать налоговую политику в широком смысле, с позиций экономической политики государства, как это сделано в Экономической энциклопедии: «Политика налоговая, часть экономической политики государства, реализуемая с помощью изменения налоговой базы, ставок, льгот и скидок» [10. С. 575]. Однако и это определение не раскрывает в полной мере сущность данного понятия. Отдельные авторы пытаются свести налоговую политику к законодательным актам, упуская из виду экономическую роль налогов. Например, отмечается, что налоговая политика — комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов [11].
   Налоговая политика — это составная часть экономической политики государства, направленная на формирование налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, способствующей гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков с учетом социально-экономической ситуации в стране.
   При обосновании налоговой политики необходимо руководствоваться не только фискальными требованиями. Так, еще С. Ю. Витте подчеркивал, что «государство, обладая правом отчуждать в свою пользу посредством налогов некоторую долю имущества частных лиц, должно руководствоваться в своей налоговой политике определенными эстетическими и экономическими началами; в противном случае, отягчая население несправедливыми непосильными сборами, оно подрывало бы самый смысл и разумное основание своего существования» [12. С. 467].
   При формировании налоговой политики следует четко определить границы налогообложения. Поиск критической точки налогообложения занимает умы политиков, хозяйственных руководителей и ученых на протяжении многих столетий. Известный экономист И. И. Янжул подчеркивал, что, с одной стороны, предел обложения лежит в размерах потребностей государства, для покрытия которых налоги устанавливаются; с другой — он заключается в имущественной способности подданных удовлетворять эти потребности своими пожертвованиями... Между этими двумя границами обложения — потребностями государства и имущественной способностью граждан — и вращаются все налоговые вопросы; борьба этих двух начал в финансовой истории налагает даже особый отпечаток на всю жизнь народа [13].
   Задача определения границ налогообложения усложняется тем, что тяжесть налогового бремени зависит от множества факторов. В отдельных странах делаются попытки решить проблему законодательными актами. Однако основополагающим принципом должен быть принцип способности физических и юридических лиц осуществлять налоговые платежи.
   Немаловажное значение в налоговой политике имеет принцип справедливости. Это относительное понятие, изменяющееся по мере развития производительных сил, культуры, исторических традиций и т. д. Проблема справедливости в налогообложении распадается на два вопроса: кто должен платить налоги и как достигнуть уравнительности?
   Большинство ученых едины в том, что должен действовать принцип всеобщности налогообложения. Вместе с тем многие экономисты считают, что малые доходы должны быть освобождены от налогов. Величина дохода, который освобождается от налога, различается по странам и временным периодам.
   Важное значение для экономики имеет обоснование оптимального налогового бремени. Начиная с XIX в. делаются попытки сравнивать налоговое бремя различных стран. Такое сравнение связано с целым рядом трудностей: различна покупательная способность денег, нелегко суммировать государственные и местные налоги, сложно классифицировать доходы и расходы, реально учитывать различия в составе населения.
   Например, предлагается определять налоговое бремя как отношение суммы налогов на душу населения к платежеспособности. Отдельные экономисты считают, что предпочтительнее сравнивать суммы дохода, остающиеся после уплаты налогов. В настоящее время практически все специалисты, исследующие проблемы налогообложения, пришли к единому мнению, что наиболее достоверную картину, позволяющую сопоставлять уровень налогообложения отдельных стран, дает удельный вес налогов в валовом внутреннем продукте.
   Выделим три группы стран: с относительно высоким уровнем налогов (доля налоговых изъятий в ВВП, включая взносы на социальное страхование, составляет 45-55%), низким (около 20%), средним (30-40%). К первой группе относятся Скандинавские страны, страны Бенилюкса, Франция, Австрия. Во вторую группу входят США, Япония, ФРГ, Великобритания, Канада, а в третью — Турция, Южная Корея, Мексика. Общей закономерностью является то, что относительно высокое налоговое бремя характерно для высокоразвитых стран с достаточно высокими среднедушевыми доходами населения. Парадокс же состоит в том, что по уровню среднедушевых доходов Россия серьезно отстает от высокоразвитых государств, а по налоговому бремени — стоит в одном ряду с такими странами, как Великобритания, Швейцария, ФРГ.
   Надо отметить, что сопоставлять налоговое бремя России с зарубежными странами без сравнения социальных программ и обязанностей государств нельзя. Сравнение некорректно еще и потому, что существует корреляционная зависимость между уровнем благосостояния страны (ВВП на душу населения) и максимально возможной долей налоговых изъятий: при относительно низком экономическом развитии страны действует тенденция уменьшения и налогового бремени.
   С учетом инфляционной составляющей налогового бремени, связанной с падением покупательной способности рубля, обязательных взносов в отраслевые и социальные внебюджетные фонды реальная налоговая нагрузка в России значительно выше номинальной.
   Современной экономической теорией верхняя граница налогового бремени определена в пределах 30-40% доходов. Считается, что за пределами оптимальной ставки налогообложения расположена «налоговая ловушка», при которой невыгодны инвестиции и расширение производства. Российское налоговое бремя, по мнению многих экспертов, превышает «налоговую ловушку». Налоги в России выполняют не свойственную им функцию перераспределения всего валового продукта, а не только дохода. В такой ситуации отечественные производители хронически испытывают недостаток средств для поддержания нормального процесса расширенного воспроизводства. Превышение предельной величины налоговых изъятий имеет серьезные негативные последствия, среди которых снижение трудовой и предпринимательской активности, невыгодность инвестиций в развитие производства, массовое уклонение от налогов, расширение теневого сектора экономики и т. п.
   В поисках оптимальной схемы налогообложения ученые с помощью эмпирических методов не раз пытались определить предельные ставки налогов, выше которых предприниматели теряют стимул к производству. Широкую известность приобрела кривая Лаффера, названная по имени американского экономиста А. Лаффера.
   Так как при снижении налогов одни субъекты производства начинают работать более интенсивно, максимизируя прибыль, а другие достигают желаемой величины с меньшими усилиями, рассматриваемая кривая является пологой и относительно слабо реагирует на незначительные изменения налоговых ставок. Кроме того, реакция экономических субъектов па изменения ставок налога проявляется не сразу, а через определенный временной интервал.
   Кривая Лаффера отражает объективную зависимость. В то же время выявить конкретную величину критической точки очень трудно, она определяется эмпирическим путем. При этом необходимо учитывать множество факторов как в сфере производства и обращения, так и в сфере потребления. Немаловажное значение имеет анализ бюджета на макроуровне. Следует подчеркнуть, что не всегда теоретические предложения в области налогообложения приносят желаемый результат на практике. Например, в США в период 80-х гг. администрацией президента Рейгана были приняты предложения экономистов по снижению налогов. Предполагалось, что возросшая интенсивность труда возместит потери налоговых поступлений. Однако в реальности предсказания кривой Лаффера, что доходы возрастут после снижения налогов, оказались неверными. В результате из-за сокращения федеральных доходов федеральный бюджет в 1983 г. характеризовался огромным дефицитом — около 200 млрд долл. США.
   Следовательно, при принятии конкретных решений в области налогообложения помимо налоговой политики нужно руководствоваться политикой в области цен, доходов, процентных ставок.
   Генезис налоговой политики России конца XIX — начала XX в. наиболее полно раскрыл С. Ю. Витте [12]. При формировании налоговой политики он исключительно важную роль уделял обоснованию налогового бремени, подчеркивая, что правом устанавливать налоги государство должно пользоваться очень разумно и осторожно, в противном случае высокие налоги могут стать тормозом развития производства, привести к обнищанию населения.
   С. Ю. Витте был последователем классической экономической теории и прежде всего А. Смита. Поддерживая основополагающие положения налогообложения — всеобщность, равномерность, удешевление издержек, взимание налогов в наиболее удобное для налогоплательщиков время, выдвинутые А. Смитом, он развил их и обосновал новые важные принципы с учетом экономических реалий времени. С. Ю. Витте считал, что налоговая система должна отличаться продуктивностью и эластичностью, т. е. быть способной доставить государству значительные и притом неизменно прогрессирующие ресурсы. Именно налоговая система, удовлетворяющая этим требованиям, способна обеспечить ресурсами постоянно растущие государственные потребности.
   Не потеряли актуальности рассуждения С. Ю. Витте по общим проблемам теории обложения. В частности, рассматривая объект или источник налога, он подчеркивал, что капитальная часть имущества должна быть по возможности освобождаема от обложения, так как всякий ущерб в размерах капитала ослабляет производительную деятельность страны. Покрывать государственные расходы из народного капитала было бы равносильно тому, как если бы частное лицо, не удовлетворясь полученным доходом, стало бы растрачивать свое имущество. Таким образом, объектом или источником налога должен служить преимущественно народный доход. При этом он имел в виду не просто доход, а исключительно чистый доход.
   С. Ю. Витте был сторонником прогрессивного налогообложения, остро критиковал пропорциональное обложение личных доходов, считая его несправедливым и неравномерным. Подчеркивал, что обременение налогом неимущей части населения ведет часто к накоплению недоимки, которая и служит показателем неудовлетворительности оснований налоговой системы или способов ее применения.
   В качестве преимуществ прогрессивного обложения С. Ю. Витте выделял большую продуктивность налоговой системы, достигаемую без обременения несостоятельной части населения, утверждал, что крупные доходы и имущества обладают «прогрессивною экономическою силою накопления богатства».
   Вопросы выбора пропорциональных или прогрессивных налогов все еще актуальны. И в настоящее время по ним идет острая дискуссия. Весьма спорно, с учетом практики налогообложения и теории налогов, установление единого подоходного налога.
   Серьезное внимание С. Ю. Витте уделял проблемам переложения налогов. Из- за борьбы экономических интересов каждый участник воспроизводства стремится переложить часть лежащего на нем налогового бремени на других лиц, находящихся с ним в экономической связи. В результате налоговое бремя ложится на конечного потребителя товара. Следовательно, необходимо учитывать изменения цен в процессе продвижения товара от изготовителя к потребителю.
   При формировании налоговой системы большое значение имеет определение оптимального соотношения между прямыми и косвенными налогами. Проанализировав преимущества и недостатки прямого и косвенного налогообложения, многие экономисты делают правомерный вывод о том, что финансовая система, базирующаяся только на одном виде налогов, бесперспективна. Еще С. Ю. Витте подчеркивал, что лишь сочетанием прямых и косвенных налогов может быть создана более или менее удовлетворительная система обложения, которая способна, не отягчая особенно налогоплательщиков, не подрывая благосостояния массы населения и не препятствуя экономическому развитию страны, доставлять государству достаточные средства для покрытия его потребностей [12. С. 467].
   Генезис налоговой политики стран с развитой рыночной экономикой подвержен серьезному влиянию циклов воспроизводства. Дж. Кейнс в «Общей теории занятости, процента и денег« отмечал, что основным инструментом регулирования экономики является уровень процентной ставки, а также ряд мероприятий, в частности в налоговой политике, стимулирующих экономический рост и повышение занятости. Он подчеркивал, что государство может обеспечить соответствие между платежеспособным спросом и объемом производства при помощи регулирования государственных расходов, ссудного процента и денег. Кейнс считал, что если налоговая политика преднамеренно используется в качестве орудия для достижения более справедливого распределения доходов, то ее влияние на увеличение склонности к потреблению будет, конечно, еще больше [14].
   В теории Кейнса серьезное внимание уделялось подоходному налогу. Кейнс был сторонником прогрессивного налогообложения доходов. Он отмечал, что излишние сбережения необходимо изымать при помощи налогов, считал, что подоходный налог, особенно когда им устанавливается дискриминация в отношении «незаработанных» доходов, налог на прибыль от капитала, налог с наследств и т. п. имеют не меньшее значение, чем норма процента. Рассматривая источники инвестиций, Кейнс утверждал, что при помощи налогов можно изымать доходы, помещенные в сбережения, финансировать за их счет текущие государственные расходы, а самое главное — инвестиции. Подчеркивая особую роль налогов в регулировании пропорций воспроизводства, он называл их «встроенными механизмами гибкости» [14].
   Экономические воззрения Дж. М. Кейнса развили его последователи. Согласно неокейнсианскому направлению налоговая политика призвана обеспечить устойчивый экономический рост, способствовать устранению диспропорций воспроизводства прежде всего за счет регулирования налоговых ставок.
   История зарубежных стран с развитой рыночной экономикой демонстрирует гибкие подходы к активному использованию налоговой политики в целях регулирования экономики. Например, в 60-е гг. в США налоговая политика наряду с бюджетной политикой стала одним из главных орудий в борьбе с инфляцией и циклическим спадом [17]. Чтобы вытянуть экономику из состояния спада, было значительно ослаблено налоговое бремя. Это привело к экономическому росту. На его фоне в 1965-1966 гг. последовало наращивание бюджетных расходов, что вызвало увеличение ВВП выше потенциального уровня и раздувание инфляции. Чтобы удержать раскручивающуюся инфляцию и компенсировать военные расходы, в 1968 г. был введен дополнительный подоходный налог.
   В начале 80-х гг. в США были снижены налоги, что в совокупности с другими мерами способствовало экономическому росту 1983-1985 гг. Однако рост дефицита государственного бюджета в последующие годы потребовал повышения ставок отдельных налогов в 1990 и 1993 гг.
   Многие недостатки в системе российских налогов обусловлены отсутствием долговременной концепции развития налоговой системы. Мероприятия, осуществляемые в налоговой сфере, должны быть четко увязаны с политикой государства в области доходов и цен. Особенно тесно взаимосвязаны налоги и цены. Ставки налогов во многом определяют структуру и уровень цены, и от того, насколько учтены эти связи, во многом зависит сбалансированность пропорций воспроизводства.
   Главная цель налоговой политики — обеспечение бюджетов разных уровней финансовыми ресурсами в достаточных объемах. Бесперебойное пополнение бюджетных доходов — основа экономического роста, повышения благосостояния населения, укрепления обороноспособности, решения экологических и других насущных проблем общества. Немаловажную роль играют налоги в распределительных и перераспределительных процессах.
   Налоговый механизм — это совокупность форм и методов налоговых отношений государства и налогоплательщиков. Налоговый механизм необходимо рассматривать на макро- и микроуровне. На макроуровне налоговый механизм включает прогнозирование, регулирование, контроль.
   Налоговое прогнозирование служит основой для разработки программы социально-экономического развития страны, региона, муниципального образования на определенный период времени. Без надежного инструментария прогнозирования невозможно выработать эффективную налоговую и бюджетную политику страны. Налоговый прогноз позволяет более четко обосновать объемы налоговых доходов на разных уровнях, оценить предложения по использованию конкретных налогов, их ставок и льгот.
   В процессе налогового прогнозирования решаются вопросы регулирования налоговых взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, субъектами Федерации и районами, городами, муниципальными образованиями. Особенно много проблем возникает в распределении налоговых доходов между федеральным центром и субъектами Федерации. В условиях жесткой планово-административной системы управления действовал принцип максимальной централизации всех доходов и последующего их перераспределения. В рыночной экономике подобный принцип межбюджетных отношений малоэффективен.
   Опыт стран с развитой рыночной экономикой, практика российских экономических преобразований в 90-е гг. свидетельствует о том, что наиболее рационально разделение доходов между бюджетами центра и регионов в пропорции 50 на 50. В ближайшей перспективе нет необходимости вносить крупные изменения в эту пропорцию. И в условиях отхода от жестких административных методов управления государство несет весомый груз расходов по обороне, поддержке отдельных отраслей, образования и науки, экологии, социальной и других сфер. Вместе с тем следует гибко использовать возможности налогов и с учетом конкретной ситуации менять соотношения доходов отдельных бюджетов. Например, на 2001 г. запланировано повышение доли федерального бюджета в налоговых доходах. Налоговый механизм должен сформировать оптимальный перечень федеральных, региональных и местных налогов, уровень ставок, коэффициентов их распределения.
   Особое место в налоговом механизме занимает контроль. Уже на ранних стадиях появления налогов государство создавало систему контроля за сбором налогов. Налоговый контроль призван обеспечить полноту поступлений налоговых доходов в бюджет. Он должен быть всеобъемлющим, пронизывать все этапы воспроизводства. Важной целью налогового контроля является создание условий, препятствующих уходу налогоплательщика от уплаты налога. Для повышения эффективности налогового контроля большое значение имеет создание соответствующей нормативно-правовой среды — земельного кадастра, кадастра недвижимости, полного реестра налогоплательщиков.
   Важная роль принадлежит организации налогового контроля. Налоговый кодекс РФ определил его формы. Основой служит постановка налогоплательщика на учет в налоговых органах, присвоение ему идентификационного номера. Одним их главных звеньев налогового контроля является налоговая проверка. Необходимо создать эффективный механизм взыскания недоплаченных налогов, ввести систему штрафов, пени за неисполнение налогового законодательства.
   На микроуровне важным компонентом налогового механизма выступает налоговое планирование, необходимое для оптимизации налоговых платежей предприятия без нарушения действующего законодательства. В условиях высокого налогового бремени оптимизация налоговых платежей позволяет предприятию выявить финансовые резервы и более эффективно их использовать.
   Налоговое планирование тесно связано с элементами налогового механизма и на макроуровне, так как управление налогами организации-налогоплательщики осуществляют в макроэкономической среде. Специфическим объектом налогового планирования выступают экономические отношения налогоплательщиков с государством, возникающие в процессе формирования доходов бюджета и материализующиеся в налоговых платежах.
   С учетом конкретной экономической ситуации государство может либо вносить частичные изменения в налоговую систему, либо кардинально менять ее, т. е. проводить налоговую реформу. Нынешний этап характерен для России проведением налоговой реформы. Главными ее принципами являются снижение налогового бремени, упрощение налоговой системы, повышение качества администрирования, выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков. В результате предполагается снижение налогового бремени более чем на 2% от ВВП, отмена части так называемых налогов с оборота, введение единой ставки налога на доходы физических лиц, уменьшение облагаемой базы путем исключения таких расходов, как оплата лечения, обучение в высших и средних учебных заведениях, введение единого социального налога с регрессивной шкалой начисления. Налоговая реформа должна способствовать экономическому росту, развитию предпринимательства.
   Налоговый механизм в России регламентируется многими законодательными нормами, изложенными в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, Таможенном, Водном, Земельном и других кодексах и законодательных актах. Основным нормополагающим актом должен стать Налоговый кодекс РФ. Именно он может гармонизировать взаимоотношения государства и налогоплательщиков, обеспечить стабильность налоговой системы, дать единообразное толкование конкретных налоговых ситуаций. С принятием Налогового кодекса РФ должны кануть в лету наблюдавшиеся в российской практике частые, нередко не обоснованные, изменения в законодательстве по налогам.

 
< Пред.   След. >