20.5.3. Государственные минимальные социальные стандарты

   Как инструмент регулирования процессов социального развития, социальной поддержки и социальной защиты населения в новых рыночных условиях государственные минимальные социальные стандарты вводятся в практику хозяйствования федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
   В настоящее время работа по созданию и принятию отдельных отраслевых систем социальной стандартизации проводится в рамках подготовки следующих федеральных законов РФ:
   — «О государственном образовательном стандарте основного общего образования»;
   — «О государственном страховании по временной нетрудоспособности, материнству и на случай смерти»;
   — «О здравоохранении в Российской Федерации»;
   — «Об общих принципах, критериях и условиях предоставления социальных выплат и льгот, разграничении источников их финансирования»;
   — «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и др.
   Создание единой общенациональной системы социальной стандартизации выступает одним из важнейших условий укрепления местного самоуправления и федерализма в нашей стране, средством роста управляемости социальных процессов. Формируется качественно новый механизм государственной поддержки отраслей социальной сферы, позволяющий перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов бюджетов всех уровней на социальные нужды.
   ГМСС — устанавливаемый законом минимально необходимый объем социальных гарантий (выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты) предоставления населению общественных социальных благ и услуг, финансируемых из бюджетов всех уровней и государственных фондов социального назначения.
   Систему ГМСС составляют:
   — области и объекты социальной стандартизации;
   — социальные нормы и нормативы, определяющие минимально необходимый уровень гарантий социальной защиты населения;
   — технология разработки и изменения стандартов;
   — научное, проектное и статистическое обеспечение разработки и реализации ГМСС;
   — организационные структуры управления системой государственной социальной стандартизации, включающие органы исполнительной и представительной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления.
   Поскольку ГМСС — это социальные стандарты федерального уровня, то их минимальный размер постоянно (примерно раз в пять лет) пересматривается в сторону увеличения по мере роста ресурсных возможностей экономики, направленных на социальное развитие, социальную поддержку и социальную защиту населения. В субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие уровень федеральных ГМСС. Средства на эти цели поступают не из федерального бюджета, а из других источников (от спонсоров , зарубежной гуманитарной помощи и т. д.).
   Исходя из конституционных прав и социальных гарантий ГМСС применяются в области доходов населения, социальной поддержки и социального обслуживания граждан, в сфере образования, здравоохранения, культуры, в жилищно-коммунальной сфере и юридической помощи гражданам. Эти объекты и сферы в свою очередь определяют систему приоритетов федерального (РФ), регионального (субъектов РФ) и муниципального финансирования социальных процессов.
   Конституцией РФ не гарантируется предоставление бесплатных и льготных услуг туризма, физической культуры, санаторно-курортного обслуживания и организации досуга детей и подростков, поэтому эти виды услуг исключаются из числа объектов ГМСС и предоставляются населению исключительно на платной основе.
   Поскольку состояние охраны труда и техники безопасности обусловлено действием производственных факторов и зависит от качества техники и технологии производства, они также не входят в систему ГМСС, а соблюдение норм и нормативов охраны труда и техники безопасности осуществляется за счет собственных средств предприятий и организаций. В тех отраслях экономики, которые содержатся за счет ассигнований из соответствующих бюджетов, затраты на эти цели включаются в общие нормативы финансового обеспечения ГМСС.
   В систему ГМСС не входят также стандарты в области охраны окружающей среды, так как эта функция государственной деятельности не относится к сфере социальной политики. В систему ГМСС не включаются и показатели возмещения ущерба, нанесенного здоровью или имуществу граждан экономическими правонарушениями.
   Становление системы ГМСС в нашей стране осуществляется на договорной основе, позволяющей согласовывать возможности и интересы личности, общества и государства в лице органов федеральной, региональной и муниципальной власти.
   Сочетание этих возможностей и интересов достижимо только при соблюдении следующих основных принципов.
   1. Доходы и расходы на социальные нужды закрепляются за бюджетами всех уровней в соответствии с разграничением полномочий органов власти и с учетом переноса бремени социальных расходов на соответствующие уровни.
   2. Недопустимо строить систему ГМСС, ориентируясь лишь на критический уровень финансирования социальной сферы и необходимость финансовой поддержки малообеспеченных слоев граждан.
   3. ГМСС и финансовые нормативы должны устанавливаться не менее чем на 5 лет, чтобы они определяли среднесрочные и долгосрочные направления государственной политики в социальной сфере.
   4. Поэтапный переход к полному финансированию ГМСС по мере экономического роста и увеличения финансовых возможностей страны.
   5. Ежеквартальная индексация в соответствии с ростом розничных цен на потребительские товары и тарифов на платные услуги величины нормативов бюджетной обеспеченности и реализации ГМСС.
   6. Исключение какой-либо территориальной дифференциации ГМСС и нормативов финансового их обеспечения при предоставлении услуг образования, лечения и диагностики, социального обслуживания. Это касается и номенклатуры бесплатных услуг.
   7. Территориальная дифференциация основной части ГМСС с выделением однородных субъектов РФ по социально-экономическому развитию и природно-климатическим условиям.
   8. Использование в финансовом обеспечении текущих затрат для каждого субъекта РФ коэффициентов, учитывающих кадровый и материальный потенциал развития конкретных отраслей социальной сферы регионов, среднюю величину ее учреждений и густоту их сети.
   9. Введение региональных социальных стандартов, дифференцированных по отдельным категориям, функциональным типам поселений, типичным муниципальным образованиям.
   10. Установление некоторых МГСС, дифференцированных по основным социально-демографическим группам населения регионов (трудоспособное население, пенсионеры, дети), например, прожиточного минимума.
   Кроме того, должны неукоснительно выполняться такие принципы, как:
   — общедоступность социальной защиты, бесплатность и частичная платность услуг вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов, пола, возраста и места жительства;
   — целевое, адресное и подушевое обеспечение ГМСС из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
   — заявительность граждан при назначении им социальных выплат и государственных пособий;
   — эффективность и экономность использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов при соблюдении ГМСС;
   — транспарентность (прозрачность) бюджетного и внебюджетного финансирования реализации ГМСС;
   — государственное регулирование тарифов на частично платные услуги;
   — гласность, т. е. обязательное информирование населения через средства массовой информации о ГМСС, их разработке, утверждении, применении и финансовом обеспечении, а также открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений при формировании и применении системы ГМСС.
   Набор ГМСС ограничивается наиболее важными, обобщающими долговременными показателями, к которым относятся:
   — прожиточный минимум;
   — минимальные доходы в виде минимального размера оплаты труда и др.;
   — номенклатура, перечни и наборы бесплатных и льготных (частично платных) общедоступных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ;
   — контингенты населения, имеющие право на получение социальной помощи;
   — стандарты необходимых требований и технологий предоставления социальных услуг;
   — нормы обеспечения населения социальными услугами и соответствующими учреждениями;
   — нормы кадрового, материально-технического и другого обеспечения учреждений социального обслуживания населения.
   Основные МГСС дополняются стандартами материально-технического обеспечения учреждений социальной сферы. К этим стандартам относятся, например, нормы площади помещений, технического оснащения, нормы питания, обслуживания, личного инвентаря в учреждениях социального обслуживания населения, здравоохранения, просвещения и т. п. При разработке таких стандартов учитывается специфика деятельности отраслей социальной сферы и специфика обслуживаемого контингента (школьники, студенты, пенсионеры и т. д.). Например, нормы наполняемости классов общеобразовательных школ, нормы наполняемости студенческих групп, число посадочных мест в вагонах поездов и т. д.
   В последнее время особое значение приобретает включение в систему ГМСС (эталонов) медицинских технологий, устанавливающих гарантированный объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, а также требований к результатам, качеству лечения и профилактике заболеваний. Причем только на базе этих стандартов может быть основана правовая защита пациентов. Практика таких стандартов уже получила широкое применение в зарубежных странах, например, медицинские протоколы в Германии.
   Система ГМСС используется для расчетов нормативов бюджетного финансирования текущих расходов на социальные нужды:
   — по отдельным видам услуг и в целом по отрасли — подушевые нормативы;
   — по разным типам и видам учреждений социальной сферы.
   В условиях становления экономики рыночного типа особое значение приобретают нормативы, связанные с развитием и совершенствованием межбюджетных отношений, в частности, нормативы финансирования текущих затрат по отдельным отраслям социальной сферы и нормативы, связанные с созданием системы социальной защиты населения — показатели минимальной потребности в бюджетных средствах в расчете на одного жителя страны, региона, муниципального образования. На их основе рассчитываются минимальные размеры доходов и расходов бюджетов всех уровней.
   В соответствии со складывающейся в РФ системой бюджетного федерализма, закрепленной в новом Бюджетном кодексе РФ, разрабатываемые стандарты (удельные капитальные вложения на строительство учреждений социальной сферы) положены в основу определения текущих расходов бюджетов различных уровней, за счет средств которых осуществляется строительство объектов социальной сферы. Текущие расходы будут финансироваться из бюджета текущих расходов, расходы на капитальное строительство — из бюджета развития.
   В последнее время в систему ГМСС в качестве социальных нормативов входят показатели долей ВВП или долей бюджетных расходов на финансирование образования, здравоохранения, культуры и т. д. Поэтому на основе МГСС можно определять реальную минимальную потребность региональных (субъектов РФ) и муниципальных (районных, городских) бюджетов в финансовых средствах на социальные нужды и перераспределять и закреплять доходы по уровням бюджетной системы (налоги, обязательные платежи и сборы, акцизы и т. д.). Такой подход позволяет перевести подавляющую часть региональных и муниципальных образований на самообепечение и самообслуживание за счет расширения доходной базы бюджетов соответствующих уровней. А доходную базу бюджетов соответствующих уровней можно поднять только за счет реального развития производства, расширения налоговых поступлений в бюджет. Одновременно такой подход упорядочит движение межбюджетных финансовых потоков, будет способствовать росту уровня жизни населения, повышению потенциала и качества услуг социальной сферы.
   Важнейшие социальные последствия создания и использования системы ГМСС прямо зависят от эффективности действий организационной структуры управления социальной стандартизацией, адекватной условиям хозяйствования. Разработка и внедрение организационной системы управления ГМСС не требует дополнительных финансовых затрат, так как строится на базе уже действующих структур. К числу таких организационных структур управления относятся:
   — в области доходов, социальной поддержки и социального обслуживания — Министерство труда и социального развития РФ во взаимодействии с Государственным фондом занятости населения РФ, Фондом социального страхования РФ, Пенсионным фондом РФ; финансовое обеспечение государственных пособий беженцам и вынужденным переселенцам осуществляется Федеральной миграционной службой;
   — в области здравоохранения — Министерство здравоохранения РФ во взаимодействии с Фондом обязательного медицинского страхования РФ;
   — в области образования — Министерство образования РФ;
   — в области культуры — Министерство культуры РФ;
   — в жилищно-коммунальной сфере — Государственный комитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике;
   — в области юридической помощи гражданам — Министерство юстиции РФ.
   Общие вопросы установления и применения ГМСС в РФ решает Минэкономики РФ, вопросы финансирования реализации ГМСС — Минэкономики РФ совместно с Минфином РФ. Ответственными за комплексное применение ГМСС в субъектах РФ выступают Министерство региональной политики РФ и Министерство национальной политики РФ.